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公益性項目隱性債務不得置換?

作者:薄著 發布時間:2019-12-18  所屬欄目:行業資訊 來源:信貸白話  

近日,一篇公益性項目的隱性債務不得交由金融機構置換的報道,引起了地方政府、城投、金融機構從事政信業務有關人員的虎軀一震。

那些已經做完了公益性項目隱債置換的單位,或暗自慶幸或惴惴不安;那些沒有做或者正在做的,又陷入了迷茫之中。

據21世紀經濟的報道,有中央監管部門的權威人士表示,根據今年6月印發的國辦函40號文《關于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務風險的意見》,隱性債務置換必須遵循幾個原則:

一是、平等協商;

二是、債權債務關系清晰,對應資產明確,項目具備財務可持續;

三是、具體操作中,按照項目一一對應到期債務實施,而不是“打捆”;

四是、融資資金只能用于還本;

五是、借新還舊期限有限制,原則上小于化債期限;

六是、在隱性債務系統全過程登記反映,確保全過程可跟蹤追溯。

所謂“財務可持續”是指具備現金流,純公益性項目則不具備現金流。

這似乎證實了,純公益性項目債務由地方政府自行化解、不得轉給金融機構承接的說法。

一般認為,所謂純公益性項目是指項目本身沒有經營性收入,項目投資資金全部來源于政府或項目的融資實際由政府償還,也可以稱為純政府付費項目。

這不禁讓人疑惑:純政府付費項目融資到期該怎么辦?讓它逾期、暴雷?


筆者談點個人看法:

一、純政府付費項目金額巨大

我們來看政府隱性債務的定義:地方政府隱性債務是指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。

很明顯,隱性債務的大頭就是地方政府直接或承諾以財政資金償還的債務。現實中,以政府付費形成的隱債規模非常大,在隱債中的占比較高。

如果這些隱債不能置換,則到期風險須有其他措施化解。

二、隱債化解方案里包含以財政資金償還

據媒體報道,去年8月份要求填報隱債系統的相關報表中,指出了需按以下六種化債方法填報:

1、擬安排年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金等償還;

2、擬出讓部分政府股權以及經營性國有資產權益償還;

3、擬由企事業單位利用項目結轉資金、經營收入償還;

4、擬將部分具有穩定現金流的隱性債務合規轉化為企業經營性債務;

5、擬由企事業單位協商金融機構通過借新還舊、展期等方式償還;

6、擬采取破產重整或清算方式化解。

其中,第1種即是以財政資金償還。

三、從債權人的角度來看,政府的付費資金構成還貸現金流,或者是綜合還貸現金流的一部分

政府的付費資金是平臺公司的收入來源或資金來源,可能不算項目產生的經營收入,但對于債權人來說,卻是實實在在的還款來源。另外,對于有一定經營收入、但仍需要財政大量補貼的準公益性項目來說,它的還貸現金流里其實也包含政府的付費資金。

四、財務可持續性應包括主體財務可持續性

從事信貸工作的人都知道,判斷一個貸款項目是否可行的時候,我們不僅要看項目本身產生的現金流,還要看借款主體的財務實力,看借款主體整體經營的可持續性。在21世紀經濟報道同一篇文章推薦的山西模式中,山西交控將原來34個政府還貸高速公路單位整合組建為16個高速公路分公司,將多條經營性高速公路按照行政區劃逐步納入16個高速公路分公司管理,使其具有現金流。---這里的現金流其實就是每個分公司的現金流,并不是每條路的現金流。 

據這篇報道,國開行原行長鄭之杰在上海的一個論壇上表示:“鎮江存在還款壓力大、成本高的問題,鎮江也想拉長期限、減少當期財政負擔。但鎮江報的方案未獲財政部通過。”

鄭之杰介紹,今年國開行成功參與了山西省交通債務的化解,該方案獲得了財政部的通過。談到其中區別,鄭之杰說,山西的項目通過公司化運作,整個項目具備有現金流。--注意,這里說的是整個項目具有現金流--也就是借款主體(山西交控)的綜合現金流。

筆者認為,財務可持續性應包含借款主體的財務可持續性。事實上,由于借款主體是借款合同的簽約方,借款主體是還貸的責任主體,其財務可持續性十分重要。

而在相關高層級文件中,除了前面提到的“項目具備財務可持續性”,也在后面提到了“實施債務重組的融資平臺公司,應當加快推進股權結構、治理機制、發展戰略、組織設計、內部控制、財務融資、項目管理等方面改革創新,認真履行償債義務,實現財務長期可持續”---這里的財務可持續顯然是指主體財務可持續。

五、項目的現金流應包含土地出讓收入和專項收入

項目的現金流不應狹義地理解為經營性現金流。部分項目自身沒有經營性,因而也沒有經營收入,但項目的實施會提升土地的價值,帶來政府性基金收入(其實也是一種專項收入) 政府對于項目的付費資金,體現為財政支出,但實際來源于實施本項目后帶來的增量專項收入(土地出讓金為主)  這種隱債,因為有對應的收入做支付資金,也應視為具有財務可持續性。

財金(2019)10號文規定:財政支出責任占比超過5%的地區,不得新上政府付費項目。但同時又說:按照“實質重于形式”原則,污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外。

這種“實質重于形式”的原則可以借鑒。

六、評估地方政府的財務可持續性,也能控制政府舉債

政府對于全口徑債務(含顯性和隱性)是否具有持續性的支付能力?對于化債方案約定的還款進度中的支付責任,是否安排了預算和具有財力?--對這些情況進行評估,其實也能控制地方政府借化債名義維持高負債。這就需要地方政府按照相關文件精神與金融機構共享隱債信息,便于金融機構做出判斷。

、尚無明確條文規定說公益性項目的隱債不得置換

(略。此處不展開)

、應以省級債務辦批準為準。

隱性債務置換化解方案需經同級和省級政府性債務管理領導小組辦公室核對后實施。筆者建議,在無相關明確條文規定前,應以省級債務辦的批復為準,如公益性項目的隱債化解方案未獲省級債務辦批準,則不要實施置換。

另有消息稱,財政部門已經對各省的債務風險進行了評級,在一定評級之上的,方可進行隱債置換,而評級不對外公開。但這個評級狀況省級債務辦一定是了解的。所以,隱債業務的落地實施案一定要以省級債務辦批復為前提。

、現實中已有大量公益性項目的隱債被置換。

現實中已有大量公益性項目的隱債被置換,通過延期,以時間換空間,緩解了政府的財政支付壓力。

其實,對于在相關政策不十分明確的情況下,如何做業務,歷來有兩種態度:一種是等政策十分明確再做;一種是乘政策不明確,先搶一些業務。如何抉擇,全看各自風險偏好。

今年下半年以來的隱債置換業務熱潮,我們一直都沒怎么發聲,也沒有推送太多文章,因為我們覺得沒有什么技術含量。早在去年底,我們就大聲疾呼“部分銀行正在通過幫助地方政府化解隱性債務而獲得大量業務”,那時候我們推送了大量文章,鼓勵大家去做隱債化解業務,甚至我們提出:隱債置換是銀行業重新分配政信業務的良機。那時候做隱債置換,其實是可以做很多有經營收入的項目的。現在,好的業務基本已被瓜分,再做肯定就要承擔更多的實質風險和合規風險。


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